淘优配专家访谈 | 城镇化进入下半场：以人为本，提高户籍人口城镇化率

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截至2024年末，城镇常住人口占全国人口的比重为67%。专家学者认为，要在尊重城镇发展自发演化和人口自由迁徙的基础上，推动更大范围的基本公共服务均等化和要素跨区域跨城乡自由流动，加快农业转移人口市民化，使以人为本的新型城镇化的成色更足。

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“十四五”时期确立了“以人为核心”的新型城镇化战略，标志着我国城镇化从高速扩张期转入质量提升期。近期召开的中央城市工作会议也指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

接受采访的专家认为，下一步，要在尊重城镇发展自发演化和人口自由迁徙的基础上，推动更大范围的基本公共服务均等化和要素跨区域跨城乡自由流动，加快农业转移人口市民化，使以人为本的新型城镇化的成色更足。

截至2024年末，城镇常住人口占全国人口的比重为67%，但与此同时，约1.8亿农民工仍处于“半城镇化”状态。加快农业转移人口市民化，解决流动人口的后顾之忧，将成为“十五五”时期城镇化的攻坚重点。

根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，“十四五”时期（2021-2025年）我国经济社会发展主要目标之一是，城乡区域发展协调性明显增强，常住人口城镇化率提高到65%。

2023年，我国常住人口城镇化率达到66.16%，提前两年实现“十四五”规划目标，比2020年提高了2.27个百分点。2024年，常住人口城镇化率进一步升至为67.0%，首次超过三分之二。

不过，国家统计局副局长盛来运在2024年4月表示，“我们的城镇化没有完成”，2023年户籍人口城镇化率还不到50%，还有1.8亿的外出农民工在城里没有完全市民化。

为提高户籍人口城镇化率，专家认为，应将资源向优势地区、规模城市相对集聚，增加人口流入地的公共财政投入，推动更大范围的基本公共服务均等化和要素跨区域跨城乡自由流动。同时，在人口流出地深化土地制度改革等措施，为先进要素流入农村、实现农村人口现代化打开制度通道。

城镇化率是衡量城乡二元结构水平最重要的指标之一。按照国家统计局口径，城镇化率主要是指一个地区城镇地域上的常住人口占该地区全部常住人口的比重，反映常住人口的城乡分布情况。

当前，我国的城镇化率除了常住人口城镇化率，还有户籍人口城镇化率，两者既有联系又有区别。大量在城镇工作生活的农民工，常住在城镇地域，属于城镇常住人口，而户籍统计上仍为农村人口。

近十年来，无论是常住人口城镇化率还是户籍人口城镇化率均有不小幅度的提升，但也要看到，两者之间始终有不小的差距。2015年，常住人口城镇化率为56.1%，户籍人口城镇化率为39.9%，两者相差16.2个百分点；2023年淘优配，常住人口城镇化率为66.2%，户籍人口城镇化率为48.3%，两者相差17.9个百分点。

数据来源：国家统计局制图：界面新闻

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，我国在加快农业转移人口市民化进程中，出现了一些农民尽管长期在城镇工作居住生活却不愿意放弃农村户籍的情形，这给新型城镇化和农村深化改革带来挑战。

“农民不愿意放弃户籍，深刻原因是进城农民融入城镇生活面临困难，对前景顾虑重重。”李国祥说，此外，为保护农民利益，当前农村人口管理整体呈现“只出不进”的态势，从农村迁出户口相对容易，而从城市户口迁回农村则极为困难，这进一步降低了农民迁出户口的意愿。

在上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭看来，进城农民融入城镇生活面临困难，主要表现在大城市、特大城市和超大城市等人口大量流入的地区。“中心城市、特大超大城市存在大量外来人口工作与生活，但公共服务尤其是面向流动人口子女的学校存量不足，仅因教育水平这一限制而阻碍其市民化进程，缺乏合理性。”他说。

同时，陆铭也表示，在人口规模不大、经济发展水平相对不高的地区，城市落户门槛已较低，但许多农村进城人员不愿在当地落户，主要原因是农村土地制度改革相对滞后。

“尽管二十届三中全会后，中央明确提出农民进城过程中，农村宅基地资格权、土地承包权和集体收益分配权这三项权益不会因市民化而被剥夺，但在现实生活中，许多人因不了解政策或担心政策反复，担忧市民化后需放弃与农村户籍相关的三项权益。”陆铭说。

专家表示，要缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，既要提升进城农民的社会保障，让其愿意融入城镇，又要依法维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，让其放心进城。

“农民进城务工是大趋势。”李国祥说，近年来，我国每年都有大量乡村人口离开农村，农民工规模近3亿人，其中外出农民工约1.8亿人，在城镇居住的进城农民工近1.3亿人。加快农业转移人口市民化，要深化户籍制度改革，打破附着在户籍上的基本公共服务差别对待的“藩篱”，把该打开的“城门”打开，落实好《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》。

2024年7月，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下称“行动计划”）提出，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务。坚持以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效的原则，经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全。

行动计划指出，以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，促进农业转移人口加快融入城市。

中国城市规划学会副监事长、清华大学城市治理与可持续发展研究院院长尹稚表示，自2016年新型城镇化建设规划实施以来，我国正逐步以发放居住证的方式替代户籍制度。除北京、上海等特殊城市外，对于绝大多数城市而言，居住证持有者所享受的市民待遇与户籍人口已无显著差异。

2016年，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出积极推进农业转移人口市民化、全面实行居住证制度、推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖和加快建立农业转移人口市民化激励机制等措施。

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》提出，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。根据《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，督促除个别超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市（城区常住人口300万以上500万以下的城市）坚持存量优先原则，取消进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口等重点人群落户限制。

“政府一直在努力淡化与户籍绑定的各种社会福利政策，包括医保跨省使用、全国通用，以及涉及就业、上学等方面的政策，逐步削减与户籍绑定的福利，使其与实际居住地挂钩，与可流动的制度相适应。例如，在浙江，一张居住证即可在全省通用，无论是在宁波还是杭州工作，均不受限制。”尹稚说。

他表示，在理想状态下，人们可持身份证在全国自由流动，各项社会保险福利随人流动。然而，这仅是一种理想状态。要实现这一理想状态，需要逐渐缩小地区差异和城乡差异，而这背后需要政府财税能力足够增长，使政府有足够的资源来拉平地区差异。但受天然地理条件限制，若离开转移支付等中央掌握的财政工具和金融工具，地区差异难以简单拉平，贫困地区无论多么努力、勤劳，也不可能达到地理条件优越地区的生产率水平。

对此，陆铭认为，要顺应人口向中心城市、中心城区集聚的趋势，在人口流入地增加各类公共投入，比如，加大外来人口子女教育的投资力度，为收入不高的外来群体提供公租房、廉租房等保障性住房。

此外，陆铭重申了他一贯主张的都市圈发展战略，来推动外来人口市民化。他指出，一方面，加强基础设施建设，在超大城市等面向未来人口持续增长的地区，进一步建设轨道交通等基础设施，实现与周边中小城市连片一体化发展；另一方面，加大对服务业的扶持力度，以创造更多城市就业机会，提升城市生活质量。“城市服务业创造大量工作岗位后，可增强外来人口在人口流入地市民化的动力，实现可持续发展。”陆铭说。

他还表示，在人口流出地区，除了落实二十届三中全会提出的农村三项权益不与市民化进程挂钩政策外，未来可尝试在自愿、有偿、效率与公平兼顾的前提下，允许农民放弃农业用地承包权、宅基地资格权和集体财产分配权，获得相应的财产性收入，为其进城生活增加保障。

本文来源：界面新闻，记者王珍

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